Petrov za "Srpski kompas": "Holistički pristup Venecijanskoj komisiji"

Kolumnu Vladana Petrova za "Srpski kompas" prenosimo u celosti:

"Snalaženje u 'lavirintu' Venecijanske komisije zahteva holistički pristup. To znači da je neophodno sagledati ovo telo na više nivoa i kao celinu.

Društveno-istorijski nivo

O društveno-istorijskom zamahu u kome se razvija ideja o nadnacionalnom telu nezavisnih stručnjaka koji se bave (ustavnim) pravnim pitanjima svedoče reči prvog predsednika Komisije, Antonija La Pergole, 1990. godine: 'Evropa se obnavlja, rušeći jednu za drugom barijere koje, posebno sada, više nemaju razloga da postoje. Međutim, ne možemo i ne smemo se ograničiti samo na slobodno kretanje robe, usluga i kapitala. ‛Evropa kao tržište’ koju trenutno gradimo u Evropskoj zajednici neće biti dovoljna. Ako je to i samo to, to je neplodna Zajednica. Umesto toga, ‛Evropa kao civilizacija’, Evropa kao naše kulturno nasleđe čiji se prirodni centar nalazi u Savetu Evrope… italijanska delegacija čvrsto stoji na stavu da je osnivanje ovog novog tela i omogućavanje zemljama Istočne Evrope da učestvuju u njegovom radu čvrst dokaz našeg evropskog duha, našeg osećaja zajedništva koji se u nama budi, a ispunjenje želje ima plemenitu ubedljivost i moralni mandat.'

Ideja o zajedničkom ustavnom nasleđu 'dve Evrope', liberalno-demokratske i real-socijalističke, dobila je svoj simbolički i pravni izraz u Venecijanskoj komisiji

Kraj 80-tih godina prošlog veka nije označio samo slom real-socijalizma, već je predstavljao i snažan talas 'evro-optimizma' – ideje politički ujedinjene Evrope. Koncept 'demokratije posredstvom prava', bio je intelektualno privlačan, ali politički sumnjiv, jer je 'ustavno pravo bilo smatrano … par excellence rezervisanim domenom države, a davanje stručnom telu zadatka, pa otuda i moći, da kritikuje i možda utiče na domaće ustavne odabire, moralo je, iz nacionalne perspektive, delovati opasno' (Bukikio, Granata-Mengini). Ideja o zajedničkom ustavnom nasleđu 'dve Evrope', liberalno-demokratske i real-socijalističke, dobila je svoj simbolički i pravni izraz u Venecijanskoj komisiji.

Filozofsko-pravni nivo

Nemoguće je ne primetiti dijalektičku dimenziju samog naziva Komisije – Evropska komisija za demokratiju posredstvom prava. Naziv Komisije odražava njen smisao – ona ​​teži pravnom oblikovanju demokratije, tačnije priznaje samo demokratiju koja se ostvaruje putem pravnih mehanizama. Komisija ne pledira za neku evropsku vladavinu prava koja je sadržinski istovetna u svakoj evropskoj državi, niti isključivo 'evropsku', koja pripada samo evropskim državama. Ona je nadnacionalna, jer je pravno i kulturno zasnovana na principima i vrednostima koji su izvorno nastali u Evropi, ali su prihvaćeni van njenih granica. Komisija ne teži veštačkom jedinstvu, već 'jedinstvu zajedničkih vrednosti u nacionalnim različitostima'. Posebno se ističe 'specifična i jedinstvena filozofija koja karakteriše praktičan rad ovog tela zasnovan na fleksibilnosti i dijalogu' (Granata-Mengini).

Institucionalni nivo

Iako se Venecijanska komisija često određuje kao 'savetodavno telo Saveta Evrope o ustavnim pitanjima', ona ima specifičan pravni status – neku vrstu 'suštinske autonomije' u odnosu na Savet Evrope. To je bila originalna ideja La Pergole: 'Komisija ima veoma korisnu, ali nezavisnu, kreativnu ulogu, odvojenu od uloge bilo kog drugog političkog organa ili drugih tehničkih tela Saveta Evrope.'

Možda i najjača optužba kritičara je, zašto se nešto toleriše u jednoj zemlji, a ne u drugoj, ili zašto se čini da postoji jedno pravilo za jednu zemlju, a drugo pravilo za drugu

Komisija je formirana odlukom Komiteta ministara Saveta Evrope 1990. godine. Usvojila je svoj prvi (1990) i svoj drugi, revidirani statut (2002). Drugi, koji je na snazi, posledica je 'geografskog širenja' Komisije. To telo Saveta Evrope zadobilo je gotovo globalnu ulogu u oblasti unapređenja vladavine prava i demokratije. Specifičnost je i njeno sedište – Venecija, jer druga tela Saveta Evrope imaju sedište u Strazburu. 'Ipak, Venecijanska komisija je u potpunosti sastavni deo Saveta Evrope, što potvrđuje veliki broj zahteva za mišljenje ili studije od organa Saveta. Kao stručno pravno telo, Komisija je dobro ugrađena u kontekst političkih organa Saveta Evrope, posebno Parlamentarne skupštine i Komiteta ministara, koji je redovno koriste kao alat za dobijanje čvrste pravne osnove na kojoj mogu da grade svoju političku aktivnost' (Dur Šnuc).

Baveći se pitanjima vezanim za ustavotvornu vlast, Komisija je vremenom postala referentna institucija s autentičnim izrazom, argumentacijom i metodologijom. Čak autentična i u sopstvenim (ne)doslednostima.

Normativni nivo

Statut Komisije je kratak tekst. 'Evropska komisija za demokratiju kroz pravo je nezavisno konsultativno telo koje sarađuje sa državama članicama Saveta Evrope, kao i sa zainteresovanim državama koje nisu članice i zainteresovanim međunarodnim organizacijama i telima. Njeno specifično polje delovanja su garancije koje pruža pravo u službi demokratije' (čl. 1). Članovi Komisije moraju biti 'nezavisni stručnjaci koji su stekli ugled kroz svoje iskustvo u demokratskim institucijama ili svojim doprinosom unapređenju prava i političkih nauka' (čl. 2).

Člana Komisije imenuje država članica, ali on ne predstavlja svoju državu u strogo pravnom smislu. Zagarantovan mu je slobodan mandat, jer on ne sme primati bilo kakva uputstva, pre svega, od svoje države. Član postupa na način koji se smatra nezavisnim, nepristrasnim i objektivnim u vezi s bilo kojim pitanjem koje Komisija ocenjuje. Član neće učestvovati u raspravi o mišljenjima koja se odnose na državu koja ga je imenovala, ali može dati informacije i pojašnjenja u vezi sa njenim pravnim sistemom. To mu daje određeni 'manevareski prostor' da utiče, posredno i činjenično, na sadržaj mišljenja koja se tiču države iz koje dolazi.

Mandat člana Komisije traje četiri godine i može biti ponovo biran bez ograničenja. Propisana su dva osnova za prevremeni prestanak njegovog mandata. To su ostavka i razrešenje, kad 'Komisija konstatuje da dotični član više nije u stanju ili nije kvalifikovan da obavlja svoju funkciju'.

Geopolitički nivo

Da bi međunarodna organizacija bila relevantna tokom dužeg vremenskog perioda mora imati izuzetnu sposobnost principijelnog prilagođavanja i čitanja geopolitičkih prilika. La Pergola i njegovi saradnici su mudro iskoristili tadašnji geopolitički okvir koji je kreirala jedina preostala supersila, SAD. Pristupanjem Ruske Federacije 2002. godine, sve članice Saveta Evrope ušle su u sastav Komisije. Do tada su mnoge neevropske zemlje imale status posmatrača (Argentina, Kanada, Republika Koreja, Meksiko, SAD). Prva neevropska država koja je postala član je Kirgistan (2004), a potom i mnoge druge.

Komisija se, nakon tri i po decenije postojanja, suočava sa najvećim izazovima, koji su, predominantno, izazvani aktuelnom geopolitičkom situacijom. Racionalni odgovori na te izazove još uvek nisu vidljivi i svakako se ne nalaze se u rukama Komisije, ma koliko ona pokušavala da održi privid globalnog igrača i kreatora nadnacionalne vladavine prava. Revidiranje važnog dokumenta iz 2016. pod nazivom Kontrolna lista vladavine prava ne može nadomestiti prazninu nastalu prestankom članstva dve najjače države – Ruske Federacije (2022) i SAD (2026).

Nedoslednost nije uvek samo privid. Ona je neretko slučajna ili namerna i predstavlja posledicu delovanja pretežno subjektivnih činilaca, poput neadekvatnih izvestilaca koje odredi sekretarijat

Praktični nivo

Katkad se čini da je Komisiji svojstveno meandriranje u stavovima i ocenama o istim ili sličnim rešenjima u različitim državama. Kao da ne postupa dosledno u primeni svojih standarda, već ih tumači u zavisnosti od konkretne države, a neretko i u zavisnosti od njene aktuelne političke pozicije. Ovo je možda i najjača optužba kritičara: zašto se nešto toleriše u jednoj zemlji, a ne u drugoj, ili zašto se čini da postoji jedno pravilo za jednu zemlju, a drugo pravilo za drugu? Nije moguće dati apstraktne odgovore na takva pitanja. Treba, ipak, podsetiti da Komisija proverava usklađenost svojih standarda u odnosu na nacionalne specifičnosti konkretnih pravnih sistema, koje su nekad samo prividno istovetne. Kad ne postoji pravni i/ili činjenični identitet, nije moguće govoriti o jednakoj primeni prava, ni pravnih standarda. Ne treba smetnuti s uma da standardi koje je definisala i razvila Komisija teže univerzalnom dometu, ali nemaju identičan sadržaj u svakom konkretnom slučaju. Upravo zato su standardi, a ne imperativne norme. Na kraju krajeva, pravni standardi nisu statične kategorije. Oni se razvijaju, obogaćuju, evoluiraju u praksi. I ne menjaju se na osnovu doktrinarnih diskusija, već na osnovu iskustva koje izvestioci i drugi članovi Komisije stiču 'na terenu' u konkretnim zemljama.

S druge strane, nedoslednost nije uvek samo privid. Ona je neretko slučajna ili namerna i predstavlja posledicu delovanja pretežno subjektivnih činilaca, poput neadekvatnih izvestilaca koje odredi sekretarijat (na primer, kad izvestilac iz južnoameričke ili azijske države komentariše rešenja neke balkanske države ili kad se jednoj balkanskoj državi određuje izvestilac iz druge balkanske države) ili površne pripreme nosilaca vlasti, najčešće predlagača normi koje se ocenjuju. 

Subjektivni nivo

U pokušaju da se razume način rada Venecijanske komisije, ne može se izbeći lična nota, posebno onih koji su na bilo koji način učestvovali u njenom radu. Stoga, pored mogućeg direktnog i ličnog iskustva, za preporuku su tekstovi sadašnjih i bivših članova koji nose naslove 'lično svedočanstvo', ili 'lično sećanje', a naročito oni koji su pisani rukom glavnih administratora u Komisiji, jer njihova uloga često ide dalje od tehničko-stručne pomoći i predstavlja ključ rada ovog tela. Šta god mislili o Venecijanskoj komisiji, i u njoj važi staro pravilo ko rukovodi administracijom, taj vlada organizacijom. To treba imati na umu ako je politički imperativ pozitivno mišljenje ovog tela."