Naslovna strana










Click Here!
Prethodna strana

verzija za stampu Odstampajte stranu

Može li Evropska Unija izaci na kraj sa Balkanom?
Morton I. Abramowitz; Heather Hurlburt
časopis Međunarodna politika (Foreign Affairs)
1. septembar 2002

Poligon za Brisel

Slika Slobodana Miloševića kome se u Hagu sudi za ratne zločine može navesti na pomisao da je došao kraj istorije na balkanski način. Slabi su izgledi za sukob velikih razmera u ovom regionu; demokratija i višepartijski sistem polako hvataju korena; a pažnja svetske javnosti ovoj regiji, koja je počela da slabi još pre događaja od 11. septembra prošle godine, i dalje je u opadanju. Tokom sledećih dve do tri godine, NATO će dodatno smanjiti prisustvo svojih mirovnih snaga, obim pomoći iz inostranstva će se takođe smanjivati, a pažnja međunarodne javnosti će se preusmeriti na druga krizna područja.

Bušova administracija je ubrzala ovaj proces, progresivno prenoseći odgovornost za Balkan Evropskoj Uniji, EU – kako dugoročni razvoj tako i kratkoročni krizni menadžment u regiji. EU je, sa svoje strane, zdušno preuzela nadležnost. Već je intervenisala u cilju očuvanja izvesnog oblika državne zajednice između Srbije i Crne Gore i nagovestila je svoju spremnost da zameni NATO mirovne snage u Makedoniji.

Jedna od najuzburkanijih oblasti u 20. veku tako dobija novu priliku da okrene novu stranicu istorije – kao probni poligon za  razvoj novog partnerstva između Sjedinjenih Američkih Država i Evropske Unije. Ovoga puta EU vodi glavnu reč. Ulozi su veliki – regionalna stabilnost, svakako, ali i budućnost jedne ozbiljne spoljne politike Evropske Unije kao i transatlantski odnosi koji su nedavno dostigli novu tačku ravnoteže. Pitanje, dakle, više nije da li Evropa može imati uspeha u naporima koje ulaže na Balkanu – radi same sebe, ako već ne zbog Amerike, Evropa mora tamo uspeti.

Ipak, paralelno sa preuzimanjem veće odgovornosti za Balkan, EU je zaokupljena unutrašnjim raspravama o proširenju, konstitutivnim promenama  i globalnim žarištima sukoba kao što je konflikt na Bliskom istoku. Štaviše, uprkos naporima da učini proces kreiranja svoje bezbednosne i spoljne politike delotvornijim i efikasnijim, i dalje su uočljive slabosti u ovoj oblasti zbog čega će biti potrebne godine da se to i postigne. Prema tome, sposobnost Brisela da savlada raznolike izazove koje je preuzeo na sebe u jugoistočnoj Evropi, kao i spremnost i sposobnost Vašingtona da bude delotvoran mlađi (ali i dalje podsticajni) partner, i dalje ostaju pod znakom pitanja.

Stanje Unije

Milošević je možda zamenjen prijateljski nastrojenim snagama, ali još uvek nije sve mirno na balkanskom frontu. Najteži ekonomski izazovi tek predstoje. Članstvo u EU – ili čak status kandidata – za države bivše Jugoslavije (izuzev Slovenije) je daleko, dok etnički strahovi i mržnje još uvek tinjaju ispod površine. Treba doneti ključne političke odluke, i to one prave, da bi se obezbedilo da nedavni uspesi ne nestanu tokom sledećih godina.

Glavna tačka strategije Evropske Unije za Balkan je da približi države u regiji članstvu u Uniji, ma kako se daleko, u ovom trenutku, činila ta mogućnost. U teoriji, ovaj proces pristupanja EU će povezati podeljene naroda bivše Jugoslavije kroz zakonske, političke i ekonomske standarde Evropske Unije, a zapadna tradicija pluralizma i tolerancije će konačno zameniti lokalne tenzije. U predvorju za članstvo u EU se radi paralelno na dva koloseka koji vode postizanju ovih ciljeva. Jedan je Pakt za stabilnost jugoistočne Evrope, koji nudi okvir za sprovođenje konkretnih projekata, obnavljanja dijaloga i saradnje između nekada sukobljenih grupa. Drugi je Proces stabilizacije i pridruživanja EU kojim se trasira put ka pridruživanju i kasnijem učlanjenju u EU.

Ipak, kao što to poznavaoci evropske politike dobro znaju, proširivanje Evropske Unije nosi sa sobom ogroman rizik mogućeg odugovlačenja čitavog procesa. S obzirom na brojne prepreke proširenju Unije, počevši od euroskeptika, koji su zabrinuti zbog centralizacije moći u Briselu, pa do poreskih obveznika nezadovoljnih mogućnošću da EU postane zajednica više od 30 država-članica, čini se da bi se ovaj proces mogao otegnuti u beskraj. Stoga bi proširenja članstva predviđena za 2004. godinu mogla biti poslednja u ovoj deceniji. Ako čak i Hrvatska, koja brzo napreduje, bude morala da čeka 10 godina na članstvo u EU, kakve to podsticaje Brisel može ponuditi Srbiji i Crnoj Gori, Bosni i Makedoniji? Novi Visoki predstavnik međunarodne zajednice u Bosni, veoma cenjeni britanski političar Pedi Ešdaun, primetio je da on ima samo jedan veliki mamac kojim može da utiče na ponašanje Bosne, a to je članstvo u EU. Međutim, ovaj mamac će biti manje primamljiv ako Brisel ne bude mogao da izglede za članstvo u EU učini realističnim, i koristi od toga opipljivijim.

U međuvremenu, stabilnost regiona – i njegova sposobnost da izgradi institucije koje će ispuniti evropske uslove – zavisi od toga kako će odgovoriti na ključna egzistencijalna pitanja. Kakva će biti struktura i političko usmerenje krnje Jugoslavije i njenih sadašnjih sastavnih delova (konkretno, Srbije, Crne Gore i Kosova)? Kako će Makedonija izaći na kraj sa svojom etničkom albanskom manjinom i napraviti korak napred u odnosu na postojeći krhki mir? Kako Bosna može ostvariti dinamičniji privredni napredak? Ova i mnoga druga pitanja ističu neka od ključnih problema koje treba rešiti radi uspostavljanja stabilne samouprave, unapređenja vladavine prava i pomirenja kao i dugoročnijeg društvenog progresa u čitavom regionu. Proces traganja za mirnim, uzajamno prihvatljivim rešenjima će zahtevati jedan politički kurs koji prevazilazi okvire onoga što je predočeno u procesu stabilizacije i pridruživanja EU; za svaki korak napred će verovatno biti neophodno odlučno vođstvo koje tačno zna šta želi.

Sada, obzirom da Sjedinjene Države gube interesovanje za balkanska pitanja, rezultati mogu biti porazni ako Evropljani ne budu mogli da samostalno prikupe dovoljno snage da donesu – i sprovedu – neke teške odluke. Brisel je, do sada, iskazao znatnu preduzimljivost u održavanju statusa quo, ali je učinak na angažovanju reformista u balkanskom regionu u procesu razrešavanja urgentnih političkih problema bitno manji.

Jedna od glavnih prepreka za snažnu evropsku akciju na balkanskom prostoru je činjenica da je Evropska Unija i dalje limitirana uskim partikularnim interesima svojih 15 zemalja-članica, dozvoljavajući suviše često pojedinim zemljama da onemoguće delotvornu široko postavljenu politiku Evropske Unije. Klasični primer je spor oko imena Makedonije, jer Grčka, pre svega zbog unutrašnjih političkih razloga, tvrdi da to ime predstavlja iredentističku pretenziju na grčku teritoriju i njeno kulturno nasleđe. Stoga, u odnosima sa Makedonijom na zvaničnom nivou, EU još uvek koristi provizorni naziv ove države – Bivša jugoslovenska republika Makedonija. Atina, i dalje, ne samo da onemogućava rešenje koje bi ublažilo duboku zebnju i strahovanja etničkih Makedonaca, već i blokira bilo kakvu ozbiljnu raspravu ili zajedničkog stava Evropske Unije po tom pitanju. Grčko-turska sporenja takođe blokiraju napore da se privedu kraju dogovori o vojnim operacijama Evropske Unije, a prva proba ove važne komponente politike EU bi trebalo da se odigra najpre u Makedoniji. Ostali primeri se takođe odnose na nacionalne interese zemalja-članica ili politiku koja potkopava napore Evropske Unije.

Socijalni  inženjering

Pored svojih unutrašnjih problema, EU je takođe pogrešno postavila svoje prioritete na Balkanu, usredsređujući se isuviše na dugoročne ekonomske mogućnosti, a nedovoljno na trenutne političke probleme. Rezultati ovakvog pristupa su najočigledniji u Srbiji. Stabilna Srbija, koja bi bila sposobna da ubedi svoje susede da je izabrala multilateralizam 21. veka, a ne nacionalizam 19. veka, od suštinskog je značaja za mir i, konačno, za ekonomsku saradnju između balkanskih država. Sa druge strane, Srbija je postigla veliki ekonomski napredak. Ipak, njene političke izglede i dalje ugrožavaju žestoki sukobi između reformista i nacionalista kao i pitanje civilne kontrole nad snagama bezbednosti. Tokom ovog presudnog perioda, neprimerena politika bi mogla da ugrozi napredak postignut prethodnih godina.

Međutim, Brisel odbija da iskoristi svoj uticaj u ekonomskoj sferi da bi primorao Beograd da se usredsredi na ključne političke izazove – suočavanje sa prošlošću, gonjenju ratnih zločinaca i reformisanju službi bezbednosti. Početkom ove godine, Brisel je Beogradu ponudio nove zajmove u vrednosti od 100 miliona dolara istoga dana kada je Vašington suspendovao pomoć zbog nesaradnje sa Hagom. Štaviše, Francuska i Nemačka su tom prilikom saopštile da pitanje odgovornosti za ratne zločine neće uticati na njihove odluke o pomoći. (Izgleda da obe vlade nisu upoznate sa činjenicom da bi, bez uslova za pomoć koje je nametnuo Vašington, znatno manje haških ćelija bilo popunjeno licima optuženim za ratne zločine.) Pošto Evropska Unija postaje glavni ekonomski partner balkanskih zemalja, ona mora iznaći načine da energično promoviše ne samo svoje institucije već i svoja vrednosti.

Da uzmemo drugi primer. Brisel je izgleda odlučio da se budućnost Balkana zasniva na snažnoj Srbiji i nekoliko državica – što znači da Srbija mora ostati u savezu sa Crnom Gorom i, reklo bi se, sa Kosovom takođe. Svakako, niko ko je proveo neko vreme u toj regiji ne veruje da se Kosovom može ponovo upravljati iz Beograda. Ovom taboru pripadaju i reformistički srpski lideri, koji kažu da će Kosovo usporiti, a ne ubrzati, njihov put ka članstvu u Evropskoj Uniji. Ipak, Francuska, Italija i Grčka, između ostalih, su nagovestile da ova pokrajina mora ostati u sastavu Srbije, a ostale vlade zemalja-članica se tome nisu usprotivile. Prema tome, EU sada odbija čak i mogućnost da pokrene raspravu o konačnom statusu Kosova.

Insistiranje Brisela na očuvanju jedinstvene jugoslovenske države takođe usporava posleratnu tranziciju u Crnoj Gori. Umesto da podstiču reforme i približavanje Srbiji kroz jedan demokratski proces, pregovarači Unije su prisilili Crnu Goru na pridruživanje jednom novom entitetu koji će zameniti Saveznu Republiku Jugoslaviju, i to sa dva ekonomska sistema, dve valute i dva različita tempa sprovođenja reformi – "Kvazimodo država"[1], kako ju je nazvao guverner Narodne banke Jugoslavije, Mlađan Dinkić. Sada, uprkos skepticizmu mnogih u srpskoj vladi, i sporazumu koji su potpisale Srbija i Crna Gora, čini se da se Evropska komisija ozbiljno trudi da Crnu Goru vrati pod punu ekonomsku kontrolu Beograda. Za to vreme, mnogi Srbi vape za "srpskim pokretom za nezavisnost".

Dugoročno gledano, hibridna Jugoslavija Evropske Unije verovatno nije održiva tvorevina. Kratkoročno gledano, ovakav pristup Brisela znači da će progres Srbije, Crne Gore i Kosova ka integraciji u Evropsku Uniju usporavati najsporiji entitet među njima – uprkos javno saopštenoj nameri EU da nagradi one koji ostvare napredak u reformama. Srpske i crnogorske vlasti nikako ne prihvataju ovakvo stanje stvari i stoga postavljaju teška pitanja o sopstvenim izgledima za članstvo. (Sa Kosova će se čuti ovakva pitanja tek kada bude imalo vladu kojoj će biti dopušteno da deluje.)

Euroskepticizam

Prošlogodišnji balkanski izazovi – oružani sukobi južnoj Srbiji i Makedoniji – su uspešno prevladani uz energično sadejstvo SAD i Evropske Unije. Makedoniji još uvek potreban stalan nadzor radi nje same kao i zbog mogućnosti da etnički albanski pobunjenici ponovo raspale žarišta sukoba na susednom Kosovu, u južnoj Srbiji i možda čak i u Crnoj Gori. Međutim, Sjedinjene Države više nemaju izaslanika na visokom nivou za Balkan, uprkos uspešnim pregovorima uz američko posredovanje koji su prethodili Ohridskim sporazumom 2001. godine između slovenskih i albanskih Makedonaca, a Evropa je malo toga učinila da bi pridobila poverenje etničkih Albanaca, ili da bi ublažila nepoverenje balkanskih muslimana koji veruju da će ih Evropa zbog sopstvenih predrasuda ostaviti ispred vrata "zajedničkog evropskog doma".

Zaista, Evropska Unija trpi posledice generalnog nedostatka poštovanja širom regiona. Greške počinjene u ranim devedesetim, kao u slučaju srebreničkog masakra, bacaju tamnu senku. Uprkos tekućim naporima Brisela da razvije snažnu vojnu komponentu EU, mnogi su i dalje skeptični u pogledu njenog značaja. Težnja Evropske Unije da preuzme ulogu NATO-a u Makedoniji ove jeseni postavlja pred nju ključni test: Evropa mora biti vojno sposobna da spreči ili zaustavi izbijanje sukoba, politički dovoljno snažna da obezbedi sprovođenje mirovnog sporazuma, te pronaći adekvatna ekonomska sredstva za pružanje pomoć stanovništvu.

Čak se i ekonomski aspekt Evropske Unije, njen najjači adut, takođe često dovodi u pitanje. Brisel je najveći donator balkanskih zemalja, i evropski zvaničnici su snažno izrazili svoju privrženost pružanju podrške ovoj regiji. Ipak, iskustvo većine balkanskih zemalja je da pomoć iz EU često ozbiljno kasni, te da se samo manji deo onoga što Brisel obeća zaista i ostvari. Štaviše, upravo kada je Vašington smanjio svoju pomoć za Balkan, Brisel je preusmerio svoje programe na naprednije ekonomske i strukturne reforme. Usled toga, nivo inostrane pomoći opada u onim zemljama kojima je podrška najpotrebnija. Na Kosovu, na primer, "CARDS" program Evropske Komisije (Pomoć za obnovu, demokratizaciju i stabilizaciju) će za sledeću godinu imati za 70% manji budžet što predstavlja smanjenje sa 180 miliona na 50 miliona eura. To se dešava u trenutku kada se od svih zemalja traži da sprovedu teške reforme i progutaju nepopularne kompromise. Kosovo je ovim naročito teško pogođeno jer skoro da ne dobija nikakvu pomoć od Svetske Banke zbog svog nedefinisanog statusa.

Nadzor iz Vašingtona

Pre mnogo godina, Henri Kisindžer je upitao da li Evropa ima svoj broj telefona. Ona ga danas ima – u kancelariji Havijera Solane, zaduženog za spoljnu politiku EU. Međutim, sada je pitanje koliko će Sjedinjene Države koristiti ovaj telefon zbog balkanskih pitanja.

Angažovanje Amerike na Balkanu je drastično redukovano. Američka pomoć ovoj oblasti opala je za 10% ove godine, a predviđeno je smanjenje pomoći za dodatnih 20% sledeće godine – sa 621 milion dolara na 495 miliona dolara. Trupe se ubrzano povlače – njihov broj u Bosni ove jeseni je spao na 1.800 vojnika u odnosu na 4.400 prošle godine. Odgovornost za političke odluke o Balkan u Stejt Dipartmentu se prenela sa specijalnih izaslanika i političkih ličnosti sa "7. sprata" na "6. i 5. sprat", gde se nalaze niži državni službenici od karijere, kao i na same ambasade – što predstavlja promenu koja ne mora nužno rezultirati manje kompetentnim osobama zaduženim za Balkan, ali svakako znači da Balkan više nije u središtu pažnje najviših zvaničnika.

Borba protiv terorizma je pomalo prouzrokovala opadanje interesovanja Vašingtona za Balkan. Nakon što je, na početku, iznela neke saopštenja nepovoljna za ovo područje, Bušova administracija je sada ipak priznala da SAD imaju bezbednosni interes u nastojanju da Balkan ne postane stecište terorizma, političkog ekstremizma, trgovine ljudima ili kriminala. To praktično znači da Balkan mora biti stabilan, ostati u dobrim rukama i težiti reformama.

Sjedinjene Države takođe imaju suštinski interes da se ranija ulaganja na ovim prostorima isplate kao i da Evropa postane bolji partner za druge globalne poduhvate. SAD žele da se postigne dugoročna stabilnost Balkana koja se može razviti putem demokratizacije i jačanja pluralizma.  Zauzvrat, ova stabilnost će otkloniti potrebu za povratkom američkih vojnih snaga.

Međutim, postoji realni strah u regionu i među mnogima u Sjedinjenim Državama da će Evropa nastaviti da greši u donošenju ključnih odluka – ili će odlaganjem donošenja pravih odluka otežati proces savladavanja velikih izazova na pravi način. Čini se da evropski entuzijazam za institucionalne aranžmane, odgovarajuće državno ustrojstvo i regionalne sile kao što je Srbija gura u drugi plan pitanje pluralizma, izgradnje civilnog društva i realnost na terenu. Sjedinjene Države su se priklonile, što je veoma redak slučaj, evropskom stavu da se teške odluke mogu odložiti jer će novi razvoj događaja olakšati njihovo sprovođenje. Ali ova igra čekanja i strpljivosti se može pretočiti u odlaganje ekonomskih i političkih reformi, ugrožavanje ulaganja i duboko zamrzavanje starih nesuglasica i netrpeljivosti.

Bušova administracija se sada suočava sa važnim izborom. Ona može odlučiti, dok se američko prisustvo u regionu smanjuje, da balkanska politika bude oblast u kojoj neće prigovarati Evropi, nametati sopstvene prioritete ili podizati svoj glas ako uoči da Brisel teži rešenjima koja nisu po volji Vašingtona. Takav pristup bi predstavljao liniju manjeg otpora s obzirom na druga pitanja koja su izvor zategnutosti između SAD i Evropske Unije – a mnogi u Evropi bi tako nešto rado dočekali.

Ipak, mnogi Evropljani će se takođe složiti da američko diplomatsko angažovanje dragoceno zbog svoje energičnosti i inicijative kao i bogatog američkog iskustva u brojnim oblastima, počevši od razvoja građanskog društva do izgradnje pravosuđa, reformi u oblasti bezbednosti i odgovornosti državnih zvaničnika. Iznad svega, Vašington poseduje moć da podstakne Brisel na donošenje teških odluka kao i da razreši pat-pozicije unutar EU.

Da li SAD mogu da nauče da pružaju podršku, a da ne postanu previše pasivne; da budu jedan snažan glas, ali ne samo jedan od glasova? U ovoj novoj eri na Balkanu i u prekookeanskim odnosima, postavlja se pitanje da li SAD mogu da objedine ove moralne, diplomatske i političke kvalitete neophodne da bi se sa Evropskom Unijom iznašla dugoročna rešenja za teške izazove? Napredak u pogledu brojnih balkanskih pitanja će podstaći novi pristup partnerstvu i deobi tereta. Neuspeh će produžiti nestabilnost na Balkanu – i stvoriti još više zategnutosti u odnosima SAD sa Evropom, koju obe strane nastoje da izbegnu.

Morton Abramowitz je viši saradnik pri organizaciji "Century Foundation" i član izvršnog odbora Međunarodne krizne grupe, ICG. Heather Hurlburt je do juna 2002. godine bila zamenik direktora ureda ICG u Vašingtonu.

[1]Kvazimodo je nakazni grbavac iz čuvenog istorijskog romana Viktora Igoa, Notre-Dame de Paris

 

[posaljite komentar]


© 2002, B92